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民辦養(yǎng)老雙軌之患 登記注冊(cè)有哪些玄機(jī)
日期：2013-05-28 來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家新聞網(wǎng)
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隨著中國(guó)人口老齡化趨勢(shì)的加劇，養(yǎng)老保障與服務(wù)的需求急劇增長(zhǎng)。民辦養(yǎng)老院、老年公寓等一些打著“養(yǎng)老”名義的地產(chǎn)項(xiàng)目漸成過(guò)江之鯽。
就在今年上半年，各類社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)：5月13日，以投資醫(yī)藥、房地產(chǎn)見(jiàn)長(zhǎng)的復(fù)星集團(tuán)宣布旗下首個(gè)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目星堡中環(huán)養(yǎng)老社區(qū)正式開(kāi)業(yè)；5月16日，央企中國(guó)水電建設(shè)集團(tuán)房地產(chǎn)公司宣布，將在重慶璧山投資80億元打造全國(guó)最大養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目。
實(shí)際上，早在三年前，養(yǎng)老地產(chǎn)“圈地?zé)?rdquo;就已初顯端倪。在監(jiān)管部門明確保險(xiǎn)資金限制投資不動(dòng)產(chǎn)后，“養(yǎng)老”成為險(xiǎn)資曲線進(jìn)入房地產(chǎn)的“暗道”。同時(shí)，眾多標(biāo)桿房企紛紛成立養(yǎng)老地產(chǎn)事業(yè)部，加緊對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)商業(yè)模式的研究和探索。
2012年下半年，萬(wàn)科集團(tuán)總裁郁亮在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)曾表示，目前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老地產(chǎn)還處在盲目膨脹期，盡管名目繁多，但卻鮮有思路清晰、足夠成熟的商業(yè)模式，“大都屬于打擦邊球的類住宅項(xiàng)目”。郁亮表示，當(dāng)前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)論是政策環(huán)境，還是市場(chǎng)環(huán)境，都尚不成熟。
2013年5月初，在第二屆中國(guó)國(guó)際養(yǎng)老服務(wù)業(yè)博覽會(huì)主論壇上，民政部副部長(zhǎng)竇玉沛表示，我國(guó)將制定出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)，在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、土地供應(yīng)、融資貸款、稅費(fèi)優(yōu)惠和人才培養(yǎng)等方面予以扶持。此外，今后養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或可探索民辦公助、公建民營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等運(yùn)營(yíng)模式。
盡管政策頻頻釋放利好，但在先行試水民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資人看來(lái)，當(dāng)前民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還存在明顯的制度瓶頸。這道因監(jiān)管混亂造成的政策“玻璃門”，正在消解一部分民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱情。
登記注冊(cè)“玄機(jī)”
目前，中國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為兩種類型：一種是在工商系統(tǒng)注冊(cè)，是企業(yè)性質(zhì)；一種是在民政系統(tǒng)登記注冊(cè)，是民辦非企業(yè)單位性質(zhì)。換句話說(shuō)，當(dāng)前對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行使管轄權(quán)的“婆婆”有兩個(gè)：國(guó)家工商總局和民政部。業(yè)內(nèi)人士告訴記者，恰是這樣的政策“雙軌”制，為當(dāng)前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管混亂埋下了伏筆。
日前，北京市豐臺(tái)區(qū)曝出的首例民辦養(yǎng)老出資確權(quán)糾紛案，真切地反應(yīng)了當(dāng)前民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在的普遍性政策困擾。
這起確權(quán)糾紛案的主角是北京市重點(diǎn)扶持的一個(gè)民辦養(yǎng)老項(xiàng)目——西山老年公寓。2011年，北京市發(fā)改委曾批準(zhǔn)向西山老年公寓項(xiàng)目提供600萬(wàn)元的建設(shè)補(bǔ)貼資金，使其成為北京市為數(shù)不多獲此待遇的民辦養(yǎng)老項(xiàng)目之一。鮮為人知的是，在這個(gè)“明星項(xiàng)目”背后，7位出資人的確權(quán)斗爭(zhēng)竟持續(xù)4年之久，致使項(xiàng)目至今難產(chǎn)。埋下糾紛隱患的關(guān)鍵因素，恰是當(dāng)前民辦養(yǎng)老項(xiàng)目登記注冊(cè)管理制度的漏洞。
早在2008年，在選擇是在工商局登記注冊(cè)，還是在民政局登記注冊(cè)的問(wèn)題上，西山老年公寓的7位出資人曾一度出現(xiàn)分歧。
但鑒于在工商局注冊(cè)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，且土地將來(lái)招拍掛還需要大量的資金，而在民政局注冊(cè)不但可以享受到優(yōu)惠政策，且土地將來(lái)還可以通過(guò)協(xié)議出讓低價(jià)獲得，因此7位出資人最后達(dá)成一致，同意選擇在民政局注冊(cè)。
但是，在民政局注冊(cè)要登記為“民辦非企業(yè)單位”。按照政策規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，盈利不得分配，出資者不享有所有權(quán)。即便日后解體，財(cái)產(chǎn)也不能私分，必須在政府的指導(dǎo)下用于其他公益事業(yè)。
而幾位出資人在登記注冊(cè)之初，顯然并沒(méi)有深刻地理解這條政策的本意。
隨后，據(jù)接受記者采訪的出資人表述，在西山老年公寓辦理登記注冊(cè)備案過(guò)程中，其中一位出資人韓某“起了私心”，在其他出資人未到場(chǎng)、不知情的情況下，偽造簽名，將該項(xiàng)目注冊(cè)為法人(韓某)一人出資、一人舉辦。這被其他幾位合伙人理解為“韓某欲將項(xiàng)目獨(dú)吞”。由此引爆確權(quán)糾紛。
根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第二條規(guī)定，這類民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須“兩人或兩人以上舉辦且具備法人條件的”，方可申請(qǐng)辦理民辦非企業(yè)單位(法人)登記。
以此為由，被“出局”的出資人中的5位找到西山老年公寓的登記注冊(cè)部門——北京市豐臺(tái)區(qū)民政局，申請(qǐng)行政復(fù)議，修改章程重新備案。
但后者在審理變更登記材料時(shí)發(fā)現(xiàn)了“年終收益按出資者出資比例進(jìn)行分配”的字眼，這明顯違反“民辦非企業(yè)單位不得分紅”的規(guī)定。因此，豐臺(tái)民政局拒絕受理此案。
行政復(fù)議未果。2012年，7位出資人當(dāng)中的5位，將西山老年公寓現(xiàn)任法人韓某告上豐臺(tái)區(qū)人民法院，要求依法確認(rèn)5人在西山老年公寓項(xiàng)目的出資人地位。一審豐臺(tái)區(qū)法院判定5人是西山老年公寓出資人。法人(韓某)上訴后，二審法院維持了原判。
雖然有了法院的判決，但是當(dāng)5位出資人再去找豐臺(tái)區(qū)民政局要求修改登記備案章程時(shí)，后者仍然不予辦理。
北京市豐臺(tái)區(qū)民政局民間組織登記管理辦公室主任杜明奇接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)逐一回復(fù)了無(wú)法變更登記的原因，包括：需要有法人(韓某)本人的簽章，但韓某拒絕簽字；5位出資人雖聲稱已向西山老年公寓注資，但無(wú)法提供有效的驗(yàn)資證明，等等。
對(duì)此，5位出資人并不認(rèn)同。他們?cè)谏钊胙芯楷F(xiàn)行政策后認(rèn)為，西山老年公寓被法人韓某修改注冊(cè)為“一人舉辦、一人出資”明顯有違民政部關(guān)于《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法的規(guī)定》。“既然明顯違背現(xiàn)行政策，豐臺(tái)民政局為何還能批準(zhǔn)法人(韓某)的登記注冊(cè)？”他們頗為不解。
為弄清糾紛背后的真相，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系到其中一位重要當(dāng)事人——西山老年公寓現(xiàn)任法人代表韓某。她表示，項(xiàng)目發(fā)起之初，原本著“大家是好兄弟，一起做點(diǎn)事”的態(tài)度，為社會(huì)公益出一份力。但是在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，“情況好時(shí)，5位出資人就要求加入；遇到困難時(shí)，他們又要求退出”。正因如此，韓某才決定一個(gè)人單干。
北京市盈科律師事務(wù)所張正律師是代理上述糾紛案的原告律師。在他看來(lái)，西山老年公寓糾紛案的背后，不僅暴露了當(dāng)前我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案制度的缺陷，而且也反映了民間投資人舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的一個(gè)普遍“心結(jié)”：如果不讓賺錢，誰(shuí)還愿意干？
張正對(duì)記者表示：如果當(dāng)初西山老年公寓項(xiàng)目在發(fā)起成立時(shí)，選擇去工商部門登記注冊(cè)，依照正規(guī)的企業(yè)管理?xiàng)l例進(jìn)行，可能就不會(huì)出現(xiàn)今日的糾紛。但問(wèn)題是，如果當(dāng)初選擇在工商部門登記注冊(cè)，就意味著西山老年公寓享受不到現(xiàn)在的土地、資金等優(yōu)惠政策。
據(jù)了解，目前西山老年公寓已經(jīng)通過(guò)協(xié)議出讓的方式獲得了土地證，土地價(jià)格約100萬(wàn)元/畝。項(xiàng)目總占地約44畝，規(guī)劃建筑面積約5萬(wàn)平方米，建筑規(guī)劃13棟，提供養(yǎng)老床位500張。西山老年公寓毗鄰北宮國(guó)家森林公園，環(huán)境清幽。在該片區(qū)內(nèi)，普通商品房?jī)r(jià)格均已在3萬(wàn)元/平方米左右。
“(西山老年公寓)因?yàn)橄硎艿搅苏邇?yōu)惠，所以土地價(jià)格相當(dāng)?shù)谋阋?，將?lái)除了養(yǎng)老床位外，剩下的面積完全可以采取出租公寓的方式，‘以租代售’獲得收益。雖然明面上民辦非企業(yè)單位不允許分紅，但是私底下可以再注冊(cè)一個(gè)和這個(gè)項(xiàng)目有關(guān)聯(lián)的實(shí)體公司獲取利益。”一位不愿具名的知情人士透露。
《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，目前西山老年公寓已被北京市政府列為重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，作為一個(gè)民間資本投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的代表性項(xiàng)目，在項(xiàng)目立項(xiàng)、登記注冊(cè)、土地出讓上都受到了北京市福利促進(jìn)會(huì)的大力協(xié)助。依據(jù)在西山老年公寓登記注冊(cè)前幾位出資人共同與北京市福利促進(jìn)會(huì)簽訂的協(xié)議，在項(xiàng)目東北角3畝土地上，北京市福利促進(jìn)會(huì)將自行投資建設(shè)部分用房，擁有69年使用權(quán)。且項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，每年還需要向北京市福利促進(jìn)會(huì)上交管理費(fèi)，“其數(shù)額為贏利的10%”。
也正是源于北京市福利促進(jìn)會(huì)的推動(dòng)，才有了前述提到的，2011年北京市發(fā)改委批準(zhǔn)向西山老年公寓提供的600萬(wàn)元建設(shè)補(bǔ)貼資金。
據(jù)現(xiàn)任法人韓某介紹，西山老年公寓和北京市豐臺(tái)區(qū)民政局還為此簽訂了社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助協(xié)議。補(bǔ)助協(xié)議確認(rèn)了韓某是出資者的身份，立項(xiàng)主辦是北京市福利促進(jìn)會(huì)。一位知悉內(nèi)情的人介紹，豐臺(tái)區(qū)民政局屢屢不能接受5位出資人申請(qǐng)修改備案章程，“難言之隱”也恰在于此。
兼顧公益和私利
在持續(xù)4年多的糾紛中，北京豐臺(tái)民辦養(yǎng)老確權(quán)糾紛第一案漸成業(yè)內(nèi)輿論關(guān)注焦點(diǎn)。
上海同策咨詢研究中心總監(jiān)張宏偉認(rèn)為，上述案件折射出的典型意義在于，“應(yīng)該允許各種類型的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)站在同一起跑線上”。不管是在工商系統(tǒng)登記注冊(cè)的企業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu)，還是在民政系統(tǒng)登記的民辦非企業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu)，只要是客觀上能夠促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)推進(jìn)的，都應(yīng)該享受一定政策鼓勵(lì)和優(yōu)惠。
在張宏偉看來(lái)，目前即便是在民政系統(tǒng)登記注冊(cè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也大多都打著公益的幌子，變通著方式牟利。“既然是這樣，為什么非得繞一個(gè)彎兒呢？直接注冊(cè)為企業(yè)，在土地供應(yīng)、稅收減免、床位補(bǔ)貼等方面給予同等的政策傾斜，認(rèn)可民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以營(yíng)利獲取收益就好了。這樣，就可以名正言順地激活民間資本投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的熱情。”
張宏偉說(shuō)，今后政府要做的，應(yīng)該是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)投資行為的監(jiān)管，避免企業(yè)借公益事業(yè)為幌侵吞國(guó)家利益非法營(yíng)利。
民政部相關(guān)處室負(fù)責(zé)人接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)也表示，目前阻礙民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的最大瓶頸就在于：在民政系統(tǒng)注冊(cè)能享受優(yōu)惠政策但不能盈利分紅，且資產(chǎn)屬于社會(huì)不能用作抵押融資；而工商系統(tǒng)注冊(cè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，雖不受盈利分紅和抵押融資限制，但不能享受低價(jià)土地和稅收減免等優(yōu)惠政策。
應(yīng)該對(duì)兩種性質(zhì)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都給予支持，只不過(guò)在工商系統(tǒng)注冊(cè)的支持力度稍低一點(diǎn)。”上述負(fù)責(zé)人表示，民政部正在制定《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的若干意見(jiàn)》，就“規(guī)劃用地預(yù)留、用地難、用工難”等三大問(wèn)題，進(jìn)行了突破性的規(guī)定，預(yù)計(jì)年內(nèi)就能出臺(tái)。
就如何規(guī)范在民政系統(tǒng)注冊(cè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)盈利分紅的行為，這位負(fù)責(zé)人也表示，正在研究制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)程序、服務(wù)行為和服務(wù)人才等各方面，做一些嚴(yán)格的規(guī)定。
接受記者采訪的業(yè)內(nèi)專業(yè)人士認(rèn)為，自1998年出臺(tái)的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，在民辦非企業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織形式、資產(chǎn)管理、內(nèi)部治理、法律責(zé)任等方面都迫切需要改革。但10多年來(lái)已經(jīng)多次啟動(dòng)修訂工作，至今卻鮮有進(jìn)展。
“建議民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以借鑒民辦教育、民辦醫(yī)療的一些現(xiàn)行成熟做法。更好地兼顧社會(huì)公益和企業(yè)贏利，用更為市場(chǎng)化的辦法，引導(dǎo)促進(jìn)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。”上述業(yè)內(nèi)人士表示。
