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上?！笆濉鄙鐓^(qū)養(yǎng)老對(duì)策
日期：2016-10-26 來(lái)源：東方早報(bào)
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目前上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能級(jí)低、資源整合力不強(qiáng)、服務(wù)人員短缺等系列供給問(wèn)題成為制約社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的瓶頸。如何在扶持政策上轉(zhuǎn)變養(yǎng)老發(fā)展思路，推進(jìn)養(yǎng)老供給側(cè)改革，著力擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給能力，降低成本、提高?；?、兜底線(xiàn)的社區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)精準(zhǔn)扶持，探索一條老齡化城市與城市創(chuàng)新、社區(qū)治理的契合路徑，是上海“十三五”養(yǎng)老事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。
“十三五”社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展思路
上海“十三五”社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展要從困難人群向全體老年人群轉(zhuǎn)變，從中心城區(qū)向城鄉(xiāng)一體資源均衡統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，從機(jī)構(gòu)支撐向社區(qū)為主的養(yǎng)老供給轉(zhuǎn)變，從數(shù)量擴(kuò)張向機(jī)制突破的模式轉(zhuǎn)變。
我們認(rèn)為上海社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的總體思路應(yīng)是：切實(shí)以人為本、以老人為中心，以市場(chǎng)為主體，以政府為主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與、資源充分整合的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展思路。構(gòu)建以老人需求為核心、家庭為主、社區(qū)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)體系；完善普及性、多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給系統(tǒng)；利用科技提供便利快捷的先進(jìn)服務(wù)，鼓勵(lì)自助、互助和創(chuàng)新的社區(qū)自治服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)家庭、社會(huì)、政府三維支撐的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展體系。
上海“十三五”社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展要從困難人群向全體老年人群轉(zhuǎn)變，從中心城區(qū)向城鄉(xiāng)一體資源均衡統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，從機(jī)構(gòu)支撐向社區(qū)為主的養(yǎng)老供給轉(zhuǎn)變，從數(shù)量擴(kuò)張向機(jī)制突破的模式轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)，第一，從側(cè)重特殊群體向所有老人滲透轉(zhuǎn)變。即服務(wù)對(duì)象從傳統(tǒng)的弱勢(shì)、特殊老人的“救助型養(yǎng)老”逐步轉(zhuǎn)移到面向所有老人“適度普惠型養(yǎng)老”深化。第二，從側(cè)重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向社區(qū)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，即將服務(wù)地點(diǎn)逐漸從養(yǎng)老院的“床”轉(zhuǎn)移到社區(qū)和居民的“家”。發(fā)展社區(qū)嵌入型養(yǎng)老如長(zhǎng)者照顧之家，將長(zhǎng)者照顧、日托等相結(jié)合，同時(shí)基地輻射周邊社區(qū)老人服務(wù)，成為養(yǎng)老微觀(guān)結(jié)合體。第三，從側(cè)重硬件投入向軟件健全轉(zhuǎn)變，即服務(wù)方式逐漸從硬件設(shè)施“點(diǎn)的集聚” 轉(zhuǎn)移到多層次、多功能、滿(mǎn)足多需求的軟件服務(wù) “面的發(fā)散”。第四，從養(yǎng)老硬指標(biāo)向注重養(yǎng)老文化建設(shè)轉(zhuǎn)變，即服務(wù)內(nèi)容逐漸從“物質(zhì)護(hù)理” 轉(zhuǎn)移到“物質(zhì)和精神護(hù)理”并舉。
社區(qū)養(yǎng)老如何擴(kuò)大惠及面
在穩(wěn)定和持續(xù)保持老齡人口3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大社區(qū)養(yǎng)老（7%）、家庭養(yǎng)老（90%）發(fā)展投入。
第一，從“9073”養(yǎng)老功能角度擴(kuò)大惠及面：在穩(wěn)定和持續(xù)保持老齡人口3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大社區(qū)養(yǎng)老（7%）、家庭養(yǎng)老（90%）發(fā)展投入，實(shí)行機(jī)構(gòu)主要服務(wù)失智、失能重度老人，社區(qū)服務(wù)輕度護(hù)理老人，家庭發(fā)展鄰里互助、睦鄰點(diǎn)，完善老有所依、老有所為功能，形成功能相互銜接和滲透的三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系。
第二，從老人保障角度擴(kuò)大惠及面：一是將失獨(dú)老人、空巢老人也納入?；镜姆懂牐ň蛹业氖芾先?，考慮部分半自理老人納入基本公共服務(wù)補(bǔ)貼；二是對(duì)97%部分老人酌情進(jìn)行住房適老性改造，實(shí)行原居安老，熟人范圍養(yǎng)老。
第三，從服務(wù)供給角度擴(kuò)大惠及面：鼓勵(lì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與公益性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為普通老人提供有償服務(wù)，通過(guò)有效的價(jià)格政策讓非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)能生存，以服務(wù)規(guī)模獲取微利而非暴利，讓廣大老人有能力享受社區(qū)公共養(yǎng)老服務(wù)。
完善社區(qū)養(yǎng)老扶持政策路徑
雖然上海已經(jīng)提出養(yǎng)老金并軌制度，但實(shí)施還有過(guò)程，浦東還有農(nóng)保老人和鎮(zhèn)保老人，如按照市民政局統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策，都不屬于低收入人。
（一）完善社區(qū)養(yǎng)老扶持標(biāo)準(zhǔn)化管理體系
1.建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)狀況審核體系
完善受益對(duì)象補(bǔ)貼的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)家庭資產(chǎn)、收入等經(jīng)濟(jì)狀況，確定享受政府基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和條件。首先，收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要將子女收入納入統(tǒng)計(jì)范圍，資產(chǎn)認(rèn)定要包括房屋資產(chǎn)認(rèn)定，同時(shí)確認(rèn)子女責(zé)任人，敬老養(yǎng)老是中華傳統(tǒng)美德，要把子女贍養(yǎng)老人法律化，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，日本規(guī)定長(zhǎng)子為養(yǎng)老責(zé)任人，與遺產(chǎn)、耕地掛鉤，中國(guó)雖然獨(dú)生子女政策加重了贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，但不能作為把老人推給社會(huì)的理由。利用居民經(jīng)濟(jì)收入核對(duì)系統(tǒng)等手段，探索逐步對(duì)申請(qǐng)享受政府基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼老人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況開(kāi)展審核。積極試點(diǎn)開(kāi)展居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)引入低保養(yǎng)老救助領(lǐng)域工作，并通過(guò)試點(diǎn)探索研究傳統(tǒng)手段和電子比對(duì)相結(jié)合的科學(xué)核貧辦法，逐步形成定量核算和定性評(píng)估相結(jié)合、核算收入和考量支出相結(jié)合的現(xiàn)代科學(xué)核貧體系。
其次，低收入老人認(rèn)定要考慮城鄉(xiāng)收入差異，雖然上海已經(jīng)提出養(yǎng)老金并軌制度，但實(shí)施還有過(guò)程，浦東還有農(nóng)保老人和鎮(zhèn)保老人，農(nóng)保老人月養(yǎng)老金840元，鎮(zhèn)保老人1300多元，如果按照市民政局統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策，都不屬于低收入人。建議浦東建立農(nóng)保、鎮(zhèn)保和城鎮(zhèn)分類(lèi)低收入標(biāo)準(zhǔn)，更有利于公平。
2.建立補(bǔ)貼對(duì)象統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制
首先，規(guī)范評(píng)估內(nèi)容，補(bǔ)貼對(duì)象評(píng)估應(yīng)包括身體評(píng)估和收入評(píng)估兩部分。其次，獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)有評(píng)估結(jié)論權(quán)威性，評(píng)估結(jié)論應(yīng)作為政府補(bǔ)貼的依據(jù)，對(duì)外公開(kāi)，尤其是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)以第三方評(píng)估結(jié)論而不是自己的評(píng)估結(jié)論作為申請(qǐng)補(bǔ)貼依據(jù)。第三，建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估規(guī)范準(zhǔn)則，對(duì)于虛假評(píng)估要承擔(dān)法律責(zé)任。第四，提高評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平，不僅要建立機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資質(zhì)，還要建立專(zhuān)業(yè)人才資質(zhì)證書(shū)考試制度，除了考試獲證，還要加強(qiáng)后續(xù)培訓(xùn)和資質(zhì)年檢，不斷提高評(píng)估人員專(zhuān)業(yè)能力。
3.建立便民申請(qǐng)受理一條龍服務(wù)，完善銀齡卡功能
利用社區(qū)服務(wù)中心，設(shè)立街鎮(zhèn)養(yǎng)老便民申請(qǐng)一門(mén)式、一條龍受理服務(wù)，開(kāi)通網(wǎng)上申請(qǐng)辦理平臺(tái)，方便上班子女申請(qǐng)。完善銀齡卡設(shè)計(jì)和使用功能，加強(qiáng)與銀行合作，開(kāi)發(fā)電子服務(wù)券結(jié)算功能。
4.加強(qiáng)誠(chéng)信制度體系建設(shè)，接受社會(huì)監(jiān)督
誠(chéng)信制度體系建設(shè)應(yīng)包括養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信制度和受益?zhèn)€人誠(chéng)信制度。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信制度包括真實(shí)提供服務(wù)老人評(píng)估信息、經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)信息、機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)信息、符合財(cái)政補(bǔ)貼條件的其他信息。政府通過(guò)聯(lián)網(wǎng)、公示、收入系統(tǒng)核對(duì)等方式，加強(qiáng)對(duì)政府補(bǔ)貼資金使用的監(jiān)管，對(duì)接受財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)通過(guò)瞞報(bào)、造假等方式騙取財(cái)政性資金的，依法予以處罰，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，存在侵占、私分、挪用其資產(chǎn)或所接收的捐贈(zèng)和資助的，依法予以處罰。對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域內(nèi)服務(wù)的資質(zhì)、范圍和質(zhì)量加強(qiáng)行業(yè)管理，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在加強(qiáng)行業(yè)自律和誠(chéng)信建設(shè)中的作用。
建立個(gè)人誠(chéng)信制度，凡是申請(qǐng)補(bǔ)貼的當(dāng)事人及其直系親屬，對(duì)自己申報(bào)的財(cái)產(chǎn)、收入要負(fù)法律責(zé)任，一旦被查出瞞報(bào)、虛報(bào)財(cái)產(chǎn)收入，就永遠(yuǎn)取消公共養(yǎng)老福利。得到養(yǎng)老補(bǔ)貼的申報(bào)信息要在社區(qū)公示，公開(kāi)舉報(bào)電話(huà)，接受鄰里監(jiān)督。
（二）提高社區(qū)養(yǎng)老政策的資源整合能力
1.通過(guò)財(cái)政扶持養(yǎng)老創(chuàng)新，整合老年連續(xù)照護(hù)服務(wù)鏈
老年連續(xù)照護(hù)服務(wù)鏈模式是把各類(lèi)服務(wù)資源整合，連接起來(lái)，形成一體化養(yǎng)老服務(wù)體系。連續(xù)性包括信息的連續(xù)、服務(wù)內(nèi)容的連續(xù)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)的連續(xù)、管理的連續(xù)、時(shí)間的連續(xù)等，模式的程序可以把醫(yī)院、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、居家各類(lèi)不同層級(jí)、不同類(lèi)別的資源，通過(guò)評(píng)估、整合，重新配置，以最低的成本，提供最高效的服務(wù)（符合高效護(hù)理、成本效益的原則），最終實(shí)現(xiàn)個(gè)案管理。這種管理體系、業(yè)務(wù)體系、組織體系的構(gòu)建，需要一個(gè)獨(dú)立且高度專(zhuān)業(yè)的中間機(jī)構(gòu)來(lái)完成。做照護(hù)資源整合、配置，并提供一體化照護(hù)計(jì)劃，還需要非常強(qiáng)大的培訓(xùn)體系支撐，社會(huì)各方團(tuán)體組織的支持。財(cái)政應(yīng)支持這類(lèi)社會(huì)養(yǎng)老創(chuàng)新模式，可以將現(xiàn)有的分類(lèi)補(bǔ)貼，按照整合資源和服務(wù)內(nèi)容，進(jìn)行疊加打包扶持。符合高效護(hù)理、成本效益的新型養(yǎng)老服務(wù)鏈模式，要通過(guò)市場(chǎng)和政府合作機(jī)制予以復(fù)制推廣。
2.設(shè)計(jì)社區(qū)一體化補(bǔ)貼方案，統(tǒng)籌社區(qū)為老服務(wù)資源
鼓勵(lì)街鎮(zhèn)管理創(chuàng)新，將社區(qū)老年人日間照料中心、老年人助餐服務(wù)點(diǎn)和居村委標(biāo)準(zhǔn)化老年活動(dòng)室三個(gè)社區(qū)為老服務(wù)機(jī)構(gòu)加上居家助老服務(wù)社，以及新出現(xiàn)的長(zhǎng)者照護(hù)中心，乃至醫(yī)保的護(hù)理站一并考慮，搭建一個(gè)運(yùn)營(yíng)中心，統(tǒng)一平臺(tái)管理，相互銜接服務(wù)，財(cái)政從資源整合角度設(shè)計(jì)統(tǒng)一補(bǔ)貼方案，整體統(tǒng)籌社區(qū)為老服務(wù)資源。
3.改進(jìn)財(cái)政預(yù)算方式，統(tǒng)籌醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的條塊資源
針對(duì)大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)力內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，以及解決失智、失能社區(qū)養(yǎng)老就醫(yī)的需求問(wèn)題，建議通過(guò)改進(jìn)預(yù)算方式，來(lái)提高社區(qū)醫(yī)院對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的輻射。第一，根據(jù)需方制定衛(wèi)生預(yù)算。由各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和街鎮(zhèn)社區(qū)提出養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量和內(nèi)容，通過(guò)區(qū)民政報(bào)送區(qū)衛(wèi)生局，衛(wèi)生局根據(jù)需求制定衛(wèi)生服務(wù)計(jì)劃，編制預(yù)算，落實(shí)到各社區(qū)醫(yī)院，社區(qū)醫(yī)院與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、家庭醫(yī)生與老人簽訂服務(wù)合同，財(cái)政局根據(jù)服務(wù)合同履約來(lái)安排預(yù)算支出。通過(guò)改進(jìn)財(cái)政預(yù)算方式，做實(shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。第二，統(tǒng)籌建立相互銜接的高齡護(hù)理保險(xiǎn)（醫(yī)保試點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)）、社區(qū)持續(xù)照料（社區(qū)基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)+專(zhuān)業(yè)衛(wèi)生人員上門(mén)保健服務(wù)+非醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)人員支持）資源。
4.通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，整合社會(huì)組織、企業(yè)與物業(yè)資源
社會(huì)組織、企業(yè)與物業(yè)都是居家養(yǎng)老重要的服務(wù)資源，應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種渠道進(jìn)一步整合，為老年人服務(wù)。首先，繼續(xù)加大委托服務(wù)與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，推動(dòng)社會(huì)組織在居家養(yǎng)老中作用的發(fā)揮。其次，通過(guò)各種優(yōu)惠政策，適當(dāng)整合行業(yè)資源，積極塑造“龍頭產(chǎn)業(yè)”，以“連鎖加盟”形式發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。“龍頭產(chǎn)業(yè)”可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，其可以通過(guò)統(tǒng)一管理、物流配送、人員培訓(xùn)和服務(wù)規(guī)范等方式，有效減少行政管理和運(yùn)營(yíng)成本，用較小的投入獲得最大的產(chǎn)出。再次，通過(guò)政府招標(biāo)以及委托服務(wù)等形式，把部分養(yǎng)老服務(wù)交給物業(yè)部門(mén)，讓其在原有服務(wù)的基礎(chǔ)上，借助政府支持?jǐn)U大服務(wù)范圍，或者吸納“加盟單位”，為老年人提供各種服務(wù)。
5.整合非正式照料體系，彌補(bǔ)養(yǎng)老人力資源短缺
解決養(yǎng)老資源短缺的重要途徑是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)人力資源。非正式照料體系主要涵蓋兼職人員（非全職），家庭成員、鄰居照料和志愿者服務(wù)四個(gè)群體的服務(wù)人員體系，挖掘兼職服務(wù)人員資源，除了老伙伴、睦鄰點(diǎn)、全職媽媽等資源之外，60歲退休健康老人是社會(huì)最龐大的養(yǎng)老服務(wù)資源，可以通過(guò)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)崗位續(xù)聘、鄰里互助、志愿者等方式發(fā)揮作用。降低社會(huì)養(yǎng)老的人力成本、擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老的人力資源。探索低成本農(nóng)村“睦鄰互助養(yǎng)老”模式，建議政府搭臺(tái)、社會(huì)機(jī)構(gòu)支持，推廣老人幫老人的養(yǎng)老模式，讓它在養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)發(fā)揮互助、低成本、高效益的作用。
6.通過(guò)財(cái)政與市場(chǎng)資源整合，引導(dǎo)社會(huì)資本充分參與養(yǎng)老領(lǐng)域
第一是確保福利彩票公益金的60%以上用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。第二是按照基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼向補(bǔ)需方與補(bǔ)供方相結(jié)合轉(zhuǎn)變的要求，加快探索補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)政策；第三是通過(guò)“PPP模式”引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、公益慈善組織及其他社會(huì)力量加大投入，形成公益性資金來(lái)源，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸投入力度，形成市場(chǎng)化資金來(lái)源。
（三）推進(jìn)科技養(yǎng)老的支撐體系建設(shè)
1.鼓勵(lì)養(yǎng)老創(chuàng)新，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老模式
養(yǎng)老服務(wù)信息化和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相結(jié)合，推進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，將信息技術(shù)、人工智能和互聯(lián)網(wǎng)思維與居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制建設(shè)相融合，對(duì)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行改造升級(jí)，通過(guò)搭建信息開(kāi)放平臺(tái)、開(kāi)發(fā)適宜老年人的可穿戴設(shè)備、電子圍欄等，不斷發(fā)現(xiàn)和滿(mǎn)足老年人需求，強(qiáng)化供需銜接，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提供個(gè)性、高效的智能養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建立有利于集成市場(chǎng)和社會(huì)資源、促進(jìn)供需對(duì)接的科技助老平臺(tái)，研發(fā)各類(lèi)適合于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年家庭的信息產(chǎn)品，為老年人提供緊急援助、家政、醫(yī)療保健、電子商務(wù)、服務(wù)繳費(fèi)等一站式服務(wù)。使老人在得到生活照料的同時(shí)，享受信息交流、電影娛樂(lè)、情感溝通、社區(qū)事務(wù)的參與，從而形成科技助老服務(wù)多渠道、多層面、多類(lèi)型的智慧關(guān)懷。
2.充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)施社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全過(guò)程監(jiān)管
運(yùn)用科技手段從智慧管理入手，實(shí)行服務(wù)過(guò)程的跟蹤和統(tǒng)計(jì)，服務(wù)時(shí)間的自動(dòng)結(jié)算和服務(wù)的評(píng)價(jià)；重視大數(shù)據(jù)處理技術(shù)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督考核的運(yùn)用，實(shí)施對(duì)老年人進(jìn)行服務(wù)的“點(diǎn)單”、服務(wù)開(kāi)始結(jié)束時(shí)間、費(fèi)用及對(duì)服務(wù)的評(píng)價(jià)全在“云端”自動(dòng)記錄，甚至通過(guò)手機(jī)APP終端實(shí)時(shí)更新和推送的方式告知老人家屬，使養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程有跡可循，做到實(shí)時(shí)跟蹤與及時(shí)監(jiān)督。支撐全人群覆蓋、全方位服務(wù)、全過(guò)程管理、全天候響應(yīng)的智慧養(yǎng)老體系。
